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大学治理结构剖析
2010-10-09 16:10  
 摘要:大学治理结构是现代大学制度的核心部分。本文试图通过揭示大学治理结构背后的“治理结构←权力分配←权力来源←制度安排”逻辑主线,对大学治理结构的相关理论与现象进行探讨。在界定大学权力类型和权力主体的基础上,借用组织行为学的依赖-权力理论和社会学的资本-权力理论对大学的权力分配和权力来源进行分析,提出描述大学治理结构特征的逻辑命题;然后通过对差异性较为明显的美、德、中三国大学治理结构模式进行比较分析,实例验证治理结构背后的内在逻辑;最后,根据本文提出的理论对我国大学治理结构的现实状况和发展趋势作出判断与评价,强调政府在大学治理结构改革中的责任与使命。

关键词:大学治理结构  权力分配  权力来源  制度安排

一、引言

大学治理结构是一种比较学术化的提法,但它一直被社会以一种“热点”的视角时刻关注着。在媒体(特别是网络媒体)传播层面,大学治理结构中的学术权力及其代表------教师通常被认为是现有制度下的天然弱者,经由媒体的推波助澜,大学的行政权力往往被“妖魔化”;而屡有曝光的各种学术腐败,也往往会归罪于所谓的学术权力“行政化”。不管观点偏颇与否,大众的普遍关注,已使大学治理结构的改革不再是单纯的大学内部事务。在大学内部,随着我国高等教育大众化、国际化的快速发展,我国高等教育发展的内外部环境正发生着巨大的变化,构建适应环境变化的大学治理结构已成为高等学校的基本共识和迫切任务。

我国学者已着力加强对大学治理结构的研究,主要表现为两个方向:其一,一些学者希望通过对发达国家大学治理结构实践的描述与分析,以对我国大学治理结构的调整与改革起到借鉴作用[1]。但是,正如英国学者阿什比所说,“任何类型的大学都是遗传和环境的产物”,大学治理结构的形成总是与特定的历史环境相关联,它国大学的治理结构是否适合我国现有制度环境下的大学实际值得进一步的研究。其二,一些学者基于中国大学治理结构构建与调整的实践,对如何平衡大学与政府和社会的关系、如何平衡大学内部各种权力的关系等提出了合理优化的建议[2]。但是,这些研究多停留在对大学治理实践层面的探讨上,对其背后的实质问题尚需更为深入的梳理。

大学治理的实质是“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”[3],是各种决策权力在各个主体(利益相关者)之间的配置与行使,包括权力分配结构和权力行使过程两个互相匹配的方面。而大学治理结构形式上体现为一种对大学进行管理和控制的体系,其实质则是大学决策权力的制度安排问题,既表现为大学内部权力的分配、协调与行使的制度,也表现为大学与外部环境、如政府和社会等其他利益相关群体相互作用的规则。大学治理结构的具体形式和作用机制取决于大学各种事务的决策权力在不同主体间的配置情况,但这种权力的来源决不是独立存在于大学内部、决不是大学自身的自我赋予,而是来源于各个大学所在国家不同历史时期高等教育制度的整体环境,包括各种正式化制度(如法律法规、大学章程、资金分配体系等)和非正式化制度(如高等教育教育传统和大学文化等)。由此,我们可以形成下面这条隐匿在大学治理结构背后的逻辑主线:

本文正是遵循这一逻辑主线、在界定大学权力类型和权力主体的基础上,借用组织行为学的依赖-权力理论和社会学的资本-权力理论对大学的权力分配和权力来源进行分析,提出描述大学治理结构特征的逻辑命题。然后通过对美、德、中三国大学治理结构模式进行比较分析,以实例验证其内在逻辑:不同的制度安排决定大学各个权力主体的权力配置和界限,从而决定了大学治理结构的具体形式,要调整和完善大学治理结构必须从深层次的制度构建和改革入手。最后,按照本文的逻辑对我国大学治理结构典型模式的现状和趋势做出判断与评价。强调政府在大学治理结构改革中的责任与使命。

二、逻辑的提出

大学治理结构是由权力类型和权力主体交织而成的权力系统,要描述这一权力系统需要界定大学权力类型和权力主体。

1、大学权力类型的界定

我国学者多将大学的权力类型归结为学术权力和行政权力两大类型,对两种权力的性质、价值取向、运行方式和主客体关系的界定也一直是学者们探讨的重点,但学术界还远远没有形成共识,有些甚至大相径庭。国外的学者和机构对这些问题已有较多的研究成果。迪特里希·戈尔德施米特(1978[4]OECD(经济合作与发展组织,2003[5]分别对大学的权力类型进行了描述(见下表1):

1 :迪特里希和OECD对大学权力类型的划分

迪特里希的大学权力类型(6种)

OECD的大学权力类型(8种)

总体规划与决策权

房屋与设备资产权

预算与财政权

借贷权

招生权

财务预算权

课程与考试权

学科和课程设置权

教师聘任权

雇佣和解聘学术成员权

研究决策权

确定工资标准权

 

招生权

 

学费水平决定权

二者关于大学权力类型的划分中,预算与财务权、教师聘任与解雇权、招生权、学科与课程设置权4种权力类型都有所体现;不同的是,迪特里希另外强调了总体规划与决策权和研究决策权,而OECD则强调了房屋与设备资产权、借贷权、确定工资标准权和学费水平决定权。

对于任何组织而言,与人事、财务和资产相关的事务都是该组织最重要的事务,对于这些事务的管理决策权力是组织最重要的权力范畴,大学也不例外。同时,大学是一个以人才培养、科学研究和社会服务为中心任务的组织,由这些任务引发的相关事务的管理决策权力也是大学组织权力范畴的重要组成部分,如招生、学科与课程设置、研究决策等。

迪特里希和OECD的权力类型划分都注意到了大学的这些特点,结合二者的划分和我们对大学权力的认识,本文将大学的权力类型界定为预算与财务权、教师聘任与晋升权、招生权、学科与课程设置权、研究决策权、房屋与设备资产权6项主要的权力类型。这一划分可能不够全面科学,但可以使我们更加清晰地分析大学的权力配置情况。

2、大学权力主体的界定

大学是一个多层次、多主体的组织系统,系\研究所、学部\学院、大学构成了大学的内部层次,而大学、地方政府(州政府)、中央政府则构成了大学的外部层次。每一个层次之中又有不同的主体,如系、研究所层面有系主任、资深教授、其他教师等主体,学部、学院层面有院长及学院行政机构、院教授会或评议会等主体,学校层面有校董会、校长及学校行政机构、校教授会或评议会等主体。

对于同一种大学权力类型的权力主体应该是一元化还是多元化一直是学者们争论的焦点。在我国学术界,一些学者认为学术事务和学术问题只能交给学者处理,学术事务上的管理权力只能是学者们的权力。从理论上讲,学术权力不同于学术管理,学术权力的确是学者拥有的权力,但学术管理是在学术权力的制约下、对于学术工作给予的具体管理,其执行者既可是学者,也可是其他人员。在大学不断走向社会中心的过程中,大学的规模和职能在不断地扩大,对学术事务的管理也越来越复杂,中世纪单纯由学者管理学术事务的模式已难以适应时代发展的需要,学术管理权力的行使主体逐渐由教授学者一元化走向多元化,高等教育系统各层次的不同主体都可能成为学术管理权力的行使者。当然,由于各国高等教育管理体制和制度安排的不同,在各国的大学中,哪些权力主体在学术事务的管理中享有的更大权利,其表现是不一样的。

3、权力理论和大学权力分配

权力类型和权力主体交叉形成大学权力系统,但要界定权力的具体分配,还需要研究权力的来源。对权力来源的分析可以借鉴组织行为学中的依赖--权力理论和社会学中的资本--权力理论。爱默生(1962[6]提出依赖--权力理论,指出A组织对B组织的依赖(1)与A所投入能因B媒介而达成的目标成正比,(2)与AA-B关系以外能达成相同目的的可能性成反比。简单地说,B能帮助A达成的目标越多,AB就越依赖;能不经由B而达成相同目标的方法越多,AB的依赖就越低。布劳(1964[7]指出这种依赖也可能是资源的提供,B能提供给A在其它来源无法获得的资源,A如无法提供等值的回报,只能服从或迁就BB也就在A-B相处的模式中得到权力。布迪厄(1986[8]的资本--权力理论对权力的来源做出了另一种解释。布迪厄认为,资本是一种权力的形式,一个人拥有资本的数量和类型决定了他在社会空间的位置,也就决定了他的权力。这种资本不是单纯经济意义上的资本,而是可以理解为名目繁多的各种形式的资本,包括经济资本、社会资本以及文化资本等,尽管各种资本具有自身的自主性,但是所有资本的根源或者决定性的力量,还是归结为经济资本,经济资本是资本最有效的形式。

运用依赖--权力理论和资本--权力理论来考察大学的权力结构,可以提出以下命题:

命题一:大学的权力结构中,无论是纵向各层次间、还是横向各主体间权力的分配取决于相互间的依赖程度,尤其是相互间资源的依赖程度。若下层主体对上层主体的依赖程度越高,则越倾向于形成集权式的权力关系,反之,则形成分权式的权力关系。如大学对政府的财政依赖越强,政府对大学的控制力度就越强,在政府干预和大学自主的相互博奕中政府易处于上峰。

命题二:依赖程度的强弱取决于各层次和各主体自身所拥有资本的多少和获得资本渠道的多少。大学各层次和各主体自身拥有的资本越少,对别的层次和主体的依赖程度就越高;其获得资源的渠道越少,对上一层次和别的主体的依赖程度也就越高。如大学若可以从很多渠道获得发展的资源和资金,则对政府的依赖就会减弱,大学就可以拥有更多的自治权力。又如,如果基层的教师和研究人员可以直接从其它途径获得必要的资源,则对学院和学校的依赖程度就会大大降低,学校和学院对于基层的学系或教师的控制权力就会大大削弱,而教师和研究人员的权力相对就会增大。

命题三:各层次所拥有资本的数量和获得资源的渠道受制于其自身法定的地位和所处的环境,包括高等教育法律法规、高等教育传统等多种因素。大学是否具有独立的法人地位和法定的自治权力的大小,直接影响了大学拥有资本、特别是经济资本的多少,决定了大学对于政府的依赖程度。而高等教育传统和市场力量的介入程度对大学内外部的权力关系也产生了一定的影响。

上面的命题说明:在不同的制度环境下,大学各层次和各利益主体拥有资本的多少和相互依赖程度的强弱可能会有明显区别,形成了不同的权力分配系统,从而最终表现为差异化的大学治理结构特征。

三、逻辑的实证

本部分将运用上述命题,对美、德、中三国的大学治理结构和权力系统进行简要的比较分析,以进一步验证大学治理结构的内在逻辑。

1、美国大学典型的治理结构和权力模式

在美国的大学体系中,私立大学和州立大学有着同样重要的地位。二者治理结构的差异主要体现在大学的外部关系上,私立大学无论在人事和财务上,还是在教学和研究事务上都拥有比较完全的自主权,而州立大学则在一定程度上受到州政府的控制。但在大学内部权力分配上具有相似性,都表现为:(1)决策权力相对集中于学校层面,但学院和学系层面在学术事务上拥有建议权;(2)权力在各个主体间的分布基本上处于二元或多元结构,行政系统和学术系统的权力相对均衡(如表3所示)。

2  美国大学权力分配简图

层次

每个层次的主要主体

预算与财政权

学术成员聘任与晋升权

房屋与设备资产权

招生权

学科与课程设置权

研究决策权

系主任

 

 

 

学术权威

 

 

 

其他所有教师

 

 

 

学院

院长及院行政

 

 

 

学术机构

 

 

 

大学

校长及校行政

董事会

(州政府)

评议会

 

 

(州政府)

(州政府)

 

 

 

 

 

 

联邦政府

联邦政府

 

 

 

 

 

 

(注释:1表示拥有完全的决策权▲表示拥有部分的决策权,表示具有建议权或咨询权,空行表示基本没有什么权力或权力很小。2、在州立大学,州政府对大学的控制主要是通过对董事会进行)

无论是从法律制度规定还是资金的来源渠道看,美国私立大学与政府之间的依赖关系都极其微弱。美国宪法规定教育事务是典型的各州事务,不属于联邦职权范围,大学与联邦政府之间没有法定的直接依赖关系,因此,在美国大学的权力结构中,联邦政府权力并没有直接的体现。在州政府层面,虽然各州的法律规定不同,但基本上都规定私立大学是“私法人”(private corporations),私立大学的成立必须得到州政府的认可,但一经认可成立,私立大学就完全独立于政府,享有充分的自治权。同时,私立大学的资金主要来源于自主筹款,与政府也没有资源上的依赖关系。州立大学的举办人为州政府,其运行的资金也主要来源于州政府,与州政府之间有一定的依赖关系,公权力(包括州政府、议会、法院等)对大学的内部权力架构有一定的约束作用,这主要体现在州立大学董事会的组成形式和权力上。州立大学的董事会一般都由州政府建立,董事会成员主要由州政府任命或选举产生。这样,董事会的决策必然体现了州政府的政策意志。

而在大学内部的权力分配上,有两项传统起着重要作用,一项传统是源自美国一直推崇的“企业家精神”,各大学都倾向于借鉴美国成熟的企业运作经验,在大学中建立起类似企业的科层管理结构,使得以校长为首的行政管理系统能够适应大规模组织的有效运作。另一项传统是源自德国的学术自由传统,这使得大学倾向于注重保障教师个体的学术自由。同时,美国教育资源的配置拥有完备的市场规则,无论是私立大学还是州立大学,由校外人士为主体的董事会在这一资源配置模式中可利用已有的经济资本和社会资本争取更多的资源,而作为董事会代理人的校长及其下属的行政系统在这一过程中占据更为重要的地位,大学教师和研究人员为取得资源,不得不依赖于行政系统。而另一方面,为了增强在市场竞争中获利的资本,行政系统需要运用学术系统的知识资本和文化资本,这对于研究型大学的发展尤其重要,因此美国的许多大学都会在其权力系统中充分考虑学术人员的地位,给予其在学术事务方面充分的咨议权和决策权。在这些传统和资源配置模式的影响下,美国大学内部的权力结构呈现出行政力量和学术力量相对均衡的特征。

2、德国大学典型的治理结构和权力模式

自二战之后,德国大学的治理结构和权力分配呈现如表4所示的特征:

1)从大学与政府的关系来看,权力相对集中于州政府层面,州政府在预算与财务权、房屋与设备资产权、招生权等行政性事务管理权力方面具有最终的决策权。

2)从大学内部纵向各层次的权力分配来看,权力相对集中于基层。从横向各主体的权力分布来看,学术人员在大学的权力系统中相对居于主导地位。以教授为主体的部务委员会在学术成员与晋升权、学科与课程设置权和研究决策权等方面享有充分的权力,讲座教授在这些方面都享有一定的权力。

3 :德国大学权力分配简图

层次

每个层次的主要主体

预算与财政权

学术成员聘任与晋升权

房屋与设备资产权

招生权

学科与课程设置权

研究决策权

研究所、系

讲座教授

 

其他所有教师

 

 

 

 

 

 

学部

学部主任

 

 

 

 

 

 

部务委员会

 

 

 

大学

校长及校行政

 

 

 

 

 

 

校务委员会

 

 

 

 

 

 

州政府

州政府

 

 

 

中央政府

中央政府

 

 

 

 

 

 

(注释:表示拥有完全的决策权▲表示拥有部分的决策权,表示具有建议权或咨询权,空行表示基本没有什么权力或权力很小)

德国的《高等学校总法》对大学的自治与国家管理、大学的机构与规划进行了详细的规定,但因为大学的经费绝大部分来源于州政府,大学的教授和其它领薪人员都是州的公务员,因此大学对于州政府的依赖程度远远高于对联邦政府的依赖程度。因大学对政府资源的完全依赖,州政府对于大学拥有很大的权力,常常采用直接委派官员管理大学的非学术性事务,包括经费的预决算、人员和一般性行政工作。

而同时,德国大学拥有学术自治的强大传统,基层的教授拥有强势的学术资本,可以越过学校直接从政府那里获得所需的资源,而对学校层面的依赖程度较低。因为大学教授具有获得资源的能力,因此,在德国大学的内部权力结构中,呈现出“底部沉重”的特征,即位于基层的大学教授拥有更多的权力,在校内各个决策层面都占据主导地位,而大学内部行政系统的权力则相对萎缩。这在德国大学的治理结构上有明显的体现,一般德国大学的最高领导机构为校务委员会,主要成员由教授、助教和科学助手组成。校务委员会也是大学的立法机构,其职能是:选举校长、副校长,讨论决定学校重大学术问题。教师招聘、教授资格评定等权利基本上归于各学部,各学部均成立有部务委员会,负责处理学部内的一切事项,学部主任由部务委员会选举产生。

3、中国大学典型的治理结构和权力模式

在新中国几十年的发展过程中,中国大学的治理结构和权力分配模式逐渐呈现如下特征,(参见表5):

1)从大学治理结构的外部关系来看,大学尚没有完全的自主权,特别是在关键性的财政和资产方面的最终决策权仍然属于政府。

2)从大学内部的权力分配看,纵向层次上权力过于集中于学校层面,横向主体间权力过于集中于行政系统,学校和院系级的行政领导对于行政事务和学术事务都拥有控制权。

4  中国大学权力分配简图

层次

每个层次的主要主体

预算与财政权

学术成员聘任与晋升权

房屋与设备资产权

招生权

学科与课程设置权

研究决策权

研究所、系

系主任

 

 

 

学术权威

 

 

 

 

其他所有教师

 

 

 

 

学院

院行政领导

学术机构

 

 

 

大学

校长及校行政

学术委员会等学术机构

 

 

 

中央政府

(地方政府)

中央政府

(地方政府)

 

 

 

(注释:1表示拥有完全的决策权▲表示拥有部分的决策权,表示具有建议权或咨询权,空行表示基本没有什么权力或权力很小。2、如果是部属的大学则相应的权力在中央政府,如果是省、市属大学则相应的权力在地方政府。)

我国现阶段典型的大学治理结构是我国目前高等教育制度的必然结果。

1985年以前,中国的公立大学都是政府的下属事业机构,大学参照国家行政机构的等级权力模式建立了严格的科层式治理结构,大学层级拨付的资源分配模式,使得每一个层次都完全依赖于上一级层次,资源的获得渠道单一。

1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了以扩大大学办学自主权为核心的一系列政策,1993 年的《中国教育改革与发展纲要》明确指出:“在政府与学校的关系上,按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权利与义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”,1995 年的《中华人民共和国教育法》重申了学校的法人地位,1998 年的《中华人民共和国高等教育法》又进一步明确了大学办学自主权的主要内容。这些法律法规虽然明确了大学的法人地位,但因为大学的所有权仍归属于政府,使得政府作为当然的所有者对大学行使管理权、分配权和处置权等,大学依然主要依赖于政府资本而运行,大学的党政群体作为政府的当然代表在大学内部的权力结构中处于强势地位。

与美国大学行政权力主导的权力结构模式不同,美国大学行政权力的强势是与其在市场竞争中获取资源的能力相对应的,而我国大学党政权力强势的原因则是政府资源调控模式的结果。同时,因为我国高等教育资源配置中社会资本参与大学资源配置机制的落后,大学资源的来源渠道还主要集中于政府,这点与德国大学的资源主要来自于政府有相似之处,不同的是,德国大学基层的教授可以直接从政府那里获得所需资源,而中国政府对大学的资源配置主要是通过行政系统委托配置进行的,这也就决定了大学的党政官员在资源争取中处于的优势位置,造成了学术权力对行政权力在一定程度上的依附。

四、逻辑的推演

按照大学治理结构的内在逻辑,我国大学目前典型的治理结构是我国高等教育整体制度下的必然产物,而决不能简单认为这是利益相关者或权力拥有者主观设计与选择的结果。从这个角度而言,目前的中国大学治理结构模式有其存在的逻辑合理性,但是,逻辑合理的并不意味着内容正确,这种治理结构也存在着明显的弊端:

1)从大学法人地位来看,所谓的明确大学所有权归属尚不是现阶段处理大学与政府关系的重点,真正的关键在于“如何界定大学与政府各自的权利与义务”?在没有对政府的行政权力与责任予以明确约束的前提下,大学办学自主权就会受到侵蚀和稀释,大学治理过程亦会受到干扰和影响,这就致使大学在体制上依旧难以摆脱对政府的依从地位。

  2)从大学的资源获得渠道来看,中央和地方政府通过教育行政部门的资金层级拨付、各种审批制度仍然是高校资源配置的主要模式,这种模式作为通常的公立学校资源获得方式本身并没有问题,问题在于“以何种标准”以及“以何种方式”确定每个大学获取资源的多少。对资源配置的“标准”而言,目前这类标准往往并不是以高校教学科研的质量(静态评价)或进步(动态评价)为最重要的考量依据,表现为含有政策性、阶段性、区域性照顾、学科倾斜等十分多元的复杂内容,其结果必然是弱化学术竞争,强化行政权力,造成校际苦乐不均。对资源配置的“方式”而言,最大的问题在于还未形成规范的、可较长时间遵从的“规则”,表现为政策制定与执行的随意性和多变性,这就为各种“寻租”行为提供了机会,使得高等教育系统各层次的不同主体具有强烈的“越轨”冲动,学术政治、学术腐败已成为社会关注的热点问题。

3)从大学的内部治理结构来看,大学对政府的严重依赖,大学获取资源渠道的单一,使大学的内部治理结构凸现出行政本位的现象,行政系统的层级观念和科层治理模式充斥于大学校园。此种结构虽然有利于管理效率的提升,但与大学学术为本的主旨和学术自由的内在要求不可避免地存在着冲突。

目前,在我国大学治理结构改革的实践中,一方面已形成了一个清醒的“共识”,即大学治理结构是大学制度的核心问题,治理结构改革是高校服务社会、争创一流的制度性基础,是高校应高度重视的基础工作之一。另一方面,亦步入了一个改革的“误区”,即简单地将高校治理结构改革等同于高校内部治理结构的改革,仅仅按照主管部门推行的制定大学章程的要求,围绕预设的学校内部权力和职权关系,来进行所谓的党委领导、校长负责、民主管理、教授治学为主体的管理体制改革。此种改革违背了本文所阐明的大学治理结构的内在逻辑,脱离了对我国高等教育整体制度的理解与审视,唯独关注在整个高等教育体系的一个“局部”推行所谓的改革,有本末倒置之嫌,其结果很可能是事倍功半的。

本文进而试图说明:

1)从大学治理结构改革的主体而言,高校内部治理结构的构建、调整与健全固然是一个重要内容,但是,通过比较各国典型的大学治理结构模式,中国大学治理结构模式的弊端与各级政府相关的制度安排有很强的相关性,所以中国的各级教育主管部门亦应该十分清醒地认识到其在大学治理结构改革中的主体责任与任务。

2)从目前教育主管部门和资源分配部门的政策指向来看,中国高校治理结构的典型模式不但不会发生本质的变化,反而有被不断强化的趋势:国家大量教育经费的分配方式已演化为各式各样的工程,如“211工程”、“985工程”等,这种自上而下按照行政意志设计分配方案和规则的模式并没有改变,政府行政力量依旧占据着资本分配的最顶端,大学对于政府的依从地位更加得以强化;随着高校“工资套改”方案的推行,政府对大学的薪酬标准和岗位编制有着更为“硬性”的规定,制约了大学对教师的薪酬激励手段和削弱了学校对教师聘任和晋升的自主权;各种形式的评估、评审对提高办学质量有正面意义,但如果将评审结果“过于”直接地与资源分配相挂钩,就会形成学科建设的“功利性”倾向,屡屡发生的学术制假事件应该给大家以深刻的警示。

3)可重复阿什比的话作为结论:“任何类型的大学都是遗传和环境的产物”,要改革大学治理结构,必须改革高等教育的整个制度体系。各级政府,尤其是中央政府必须承担起在完善高校治理结构中的责任与使命,因为政府是公立大学的举办者和管理者,掌控着基本的办学经费与办学资源,政府的管理模式直接影响着高校的体制与管理。因此,完善高校治理结构, 首要的是完善政府与大学的关系,当然这种“完善”并不是简单的放权,而是形成高校与政府之间的新型关系,其次才是高校内部治理结构的改革与完善问题,如果第一点做不到,那么完善高校内部治理结构就很可能是一句空话,现代大学制度的建立也只能是遥遥无期。(作者:刘向东  陈英霞 中国人民大学发展规划处)

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